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关于进一步完善政府信息公开制度促进法治青岛建设的调研
Release time:2016-08-25 20:47

2015年是依法治国的开局之年,围绕这一方略,国家在立法、司法、执法、政府管理和服务等诸方面,正在不断完善和制定种种法制建设措施,其中进一步推进政府信息公开实施以及完善相关制度是非常重要的方面。对我市而言,政府信息公开工作开展得较早、成效也较大,但通过调研发现,目前仍存在一些问题,一定程度上影响了法制政府和法治青岛的建设,值得给予重视。

一、我市政府信息公开概况

(一)组织领导方面

《政府信息公开条例》于2007年颁布后,我市迅速成立了由常务副市长任组长的青岛市政府信息公开工作领导小组,领导小组办公室设在市政府督查室(2009年1月改设于市电子政务办公室),挂青岛市政府信息公开办公室牌子,市级机关和各区市政府也建立或明确了政府信息公开工作机构,指定专人负责具体工作。

(二)制度建设方面

自2008年3月市政府办公厅印发《关于贯彻落实<政府信息公开条例>进一步做好有关工作的通知》后,以后各年度又陆续制定了《关于加快推进政府信息公开工作的实施意见》、《青岛市政府信息公开保密审查办法(试行)》、《青岛市政府信息发布协调办法(试行)》、《青岛市行政机关澄清虚假或不完整信息工作办法(试行)》、《青岛市政府信息依申请公开工作办法(试行)》、《青岛市非主动公开政府信息备案管理办法(试行)》、《青岛市政府信息公开工作考核办法(试行)》、《青岛市政府信息公开查阅服务中心管理办法(试行)》、《青岛市政府信息公开年度报告制度(试行)》等配套制度,另外还从财政预算公开、行政处罚权规范透明运行、年度政府信息公开重点和要点等方面作出规定,基本形成了比较完善的政府信息公开制度体系。

(三)工作机制方面

一是,明确了全市政府信息主动公开的内容、方式和依申请公开的程序、渠道,形成了9项共性分类和293项个性业务分类的政府信息公开目录,以及57个部门、3000多项办事服务指南并上网发布;二是,依托青岛政务网和办公应用平台,建成全市统一、集中管理、内部充分共享、对外“一站式”服务的政府信息公开管理系统,建立了信息公开专题网站,同时通过政府公报、在线问政、政府信箱、新闻发布会、媒体登载、设立市档案馆和图书馆信息查阅场所、开展电子政务网络向社区(村)延伸试点、开通微博微信等方式,不断拓展政府信息公开途径;三是,建立了政府信息公开保密审查机制、信息发布协调机制;四是,建立了监察、督查、考核、培训、社会评议和责任追究并举的保障体系。以上述工作机制为基础,截止2014年底,全市累计主动公开政府信息1388408条。

(四)行政复议和行政诉讼方面

依申请公开政府信息以及对政府信息公开行为不服提起行政复议和诉讼,是法律赋予公民、单位参与社会管理及维护自身合法权益的重要途径,申请公开的情况以及对行政复议和行政诉讼的处理结果能够从法律角度反映政府信息公开工作开展的情况及存在的问题。来自市政府信息公开工作年度报告显示,截止报告出具日案件已有定论的相关数据为:全市2012年受理公开申请980件,行政复议10件其中纠错5件,行政诉讼32件其中纠错18件;2013年受理公开申请2032件,行政复议48件其中纠错10件,行政诉讼30件其中纠错4件;2014年受理公开申请3051件,行政复议97件其中纠错25件,诉讼48件其中纠错18件。另外,据市法制办提供的数据,2015年上半年全市发生政府信息公开行政复议案件86件,其中7件已被责令重新作出答复、3件已被确认违法,发生行政诉讼23件,目前已审结2件其中1件被撤销原公开行为、1件被驳回起诉。从以上数据可以看出,依申请公开的数量以及不服政府公开行为而提起行政复议和诉讼的数量均呈逐年增加趋势,且政府败诉的情形也为数不少。

二、目前存在的问题及相关分析

综合起来,目前我市在政府信息公开工作中存在的主要问题有:

(一)部分人员认识尚不到位,政府信息公开的法律意识需要进一步提高。

此方面的问题主要表现在:一方面,将政府信息公开当做传统或者惯常的信息披露或者新闻发布,将其视为普通工作的一种流于形式,所公开的部分信息过于宏观、简单且时间滞后,有些甚至将自己的工作业绩当成政府信息混杂其中;另一方面,当公民或者法人申请公开时,出于种种考虑,对部分信息不愿公开,以不属公开范围或者涉及国家、第三人秘密等为由拒绝公开,或虽公开但挑挑捡捡、遮遮掩掩公开不全、跑偏甚至不实,导致申请人提起行政复议或诉讼后败诉;再一方面,从申请公开的主体看,存在一定程度上申请不准、申请错误以及重复申请等现象,造成政府工作成本的增加。对于来自政府方面的前两种问题,主要原因在于相关领导未将政府信息公开制度作为法制政府建设的重要组成部分来对待,同时过多地考虑部门和个人的得失,“阳光政府”的理念未真正树立。对于来自申请公开主体方面的后一种问题,则主要是因对政府信息公开基本规定欠了解。

(二)部分人员专业知识不扎实,政府信息公开工作基本功有待进一步夯实。

此方面的问题主要表现在:个别将对政府信息公开的申请当做信访件处理,以致于错过答复时间而败诉;答复超过通常的15日时限,未依法办理延长手续;答复不规范,有的以内设非政府信息公开工作机构的职能部门名义答复,有的答复不盖章,有的未按照申请人要求的形式予以答复,有的答复不完整等;对政府信息公开的范围或者度把握不准,尤其是对过程性材料,应当公开的不公开,而不应当公开的却出示比如一些内部的请示等;在对行政复议和诉讼的应诉中,答复和答辩欠规范,且个别存在逾期提交材料的情况等。以上诸问题的出现,毫无疑问与相关工作人员专业学习不够有关,当然与有关领导的重视程度不高也有一定关系。

(三)政府信息公开范围有待进一步拓展,公开深度有待进一步加大。

此方面的问题主要体现在:政府信息公开工作开展的还不平衡,少数区、市和部门尤其是基层组织的公开力度不够,与人民群众利益密切相关的公共企事业单位的信息公开工作稍显滞后;个别重点领域信息公开和市直企业财务信息公开力度仍需加大;在已经公开的政府信息中,有的不同程度上还存在形式上公开多、实质上公开少,结果公开多、过程公开少,原则方面公开多、具体内容公开少的问题;对一些公众关心的热点领域的情况,存在回应不太及时、模式化及实质内容缺乏等问题。造成这些问题的原因,主要在于政府信息公开涉及面广、情况较为复杂、新情况和新需求不断涌现,完善确实需要一个渐进的过程,还有部分部门领导和工作人员对该项工作性质和重要性的认识也确实需要一个逐步提高的过程。

(四)败诉后的经验教训总结不够,政府信息公开工作的提炼研究需要加强。

如前所述,根据年度报告公布的数据,在每年的行政复议和诉讼案中,政府部门均有一定数量的败诉案件,既有程序不规范导致的,也有实体违法引致的。按理讲,将这些败诉案件及时进行分类研究,以案带面地把其中的经验教训提炼成具有普遍指导意义的操作规范或指引予以下发,对进一步规范政府信息公开工作及提高公开质量,会比单纯的理论、法条学习和培训更见实效。然而,在实务中,除市法制办、市中院偶尔对个别案件向当事政府部门发出司法建议外,该等总结研究工作却没见很好地开展,更谈不上形成一种工作机制,究其原因主要是尚未认识到该项举措对推进政府信息公开的重要作用。

(五)部分工作保障措施尚未充分发挥作用,政府信息公开配套制度的执行力有待进一步落实。

如前所述,为保证政府信息公开工作依法开展,按照《政府信息公开条例》的规定,我市依次建立了监察、督查、考核、培训、社会评议和责任追究并举的保障体系。但在实际中,除了培训外,却少见其他保障措施落实情况的资料,这使得这些保障措施难以起到应有的促进作用,以致于有些不规范公开行为长期存在甚至重复出现,主要的原因在于重制度制定、轻执行落实。

三、完善建议

针对以上主要问题,现提出如下完善建议:

(一)多措并举,从申请公开主体和公开实施主体两方面大力提高政府信息公开的法律意识。就申请公开的主体而言,政府信息公开是非常专业的事情,尤其是对公开范围的界定更加不是普通百姓能够把握的,考虑到不同诉求有相应的救济途径而非均属政府信息公开的范畴,既便属于政府信息公开的范畴还有公开度的问题,为有效引导公众少走弯路,同时也尽可能降低政府管理成本,建议利用各种媒体对社会进行政府信息公开法律基本知识的专项宣传,而此项工作之前开展的并不够。就公开实施主体而言,除了进一步加大培训力度外,重要的是要真正发挥出监察、督查、考核、社会评议和责任追究措施的作用,让这些措施应用常态化,并将实施情况在政府信息公开网络专页中公布,接受社会监督,用制度倒逼责任、让责任激发意识。

(二)进一步加强专业知识学习,提升专业素养。一方面,除政府信息公开基本理论、法条外,更加注重实务层面的培训;另一方面,对专门从事政府信息公开工作的人员,最好是经专业考试合格后上岗;再一方面,建立败诉案例总结研究工作机制,不定期地发布案例指导或白皮书,将属于某一单位的经验教训交全市分享;还一方面,总结政府信息公开的共性方面,并结合近几年来出现的新情况、新问题,编制具有指导意义的操作指南、相关文书参考样本,促进全市政府信息公开工作的相对标准化。

(三)进一步扩大政府信息公开范围,加大公开深度,以满足社会公众日益增长的知情权需求。一方面,全面检视目前政府信息公开的现状,对尚未公开的领域、单位或者虽公开但不够全面、细致的,尽快加以弥补和完善;另一方面,狠抓公开的及时、准确和主动性,以便大大减少依申请公开的数量,进而减少由此引发的行政争议;再一方面,针对公开度不易把握,尤其是社会公众根据《政府信息公开条例》规定的个人“特殊需要”申请公开如何掌握的问题,建议结合各部门职能和权力清单,编制相对应的政府信息公开清单,以此也作为促进全市政府信息公开工作相对标准化的一部分。