内容摘要:在全面推进依法治国战略部署下,普遍建立法律顾问制度尤其是全面推行政府法律顾问制度,被提到前所未有的高度,在此背景下,全国各地政府先后制定专门文件,纷纷搭建了不同形式的政府法律顾问团队作为建立政府法律顾问制度的基本支撑,法治政府建设的局面一片向好,然而从现实情况看,不同程度尚存在着诸如选任顾问机制尚不尽科学、已选顾问形式化等问题,使得该项制度的实效未能真正发挥,因此有必要从进一步完善角度进行探讨.
关键词:政府法律顾问 基本情况 存在问题 完善建议
聘请律师及法律专家和学者担任政府的法律顾问由来已久, 随着依法行政理念的确立和加强，很多政府越来越多地利用本市甚至外地法律顾问资源，通过邀请集中论证、单项委托调研或出具专项法律意见书等形式，为政府行政决策、地方立法、项目实施、个案处理等提供法律服务，发挥了参谋、助手和顾问的作用，在一定程度上提升了政府依法行政的能力和水平。尤其是在党的十八大将“全面推进依法治国”确立为推进政治体制改革重要任务的基础上后，党的十八届三中全会明确提出了“普遍建立法律顾问制度”的任务要求，而在党的十八届四中全会所作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，又进一步要求“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”和“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师”等。面对新形势和新任务，各地、各级政府先后行动起来,纷纷出台专文建立了自己的政府法律顾问制度,组建了形式和规模不一的顾问团队,但从目前了解的情况看,发展情况不均衡,问题也多有存在。为更好地发挥政府法律顾问的参谋、助手和顾问作用，促进法治政府建设的顺利推进,先就进一步深化政府法律顾问工作事宜进行些许探讨。
一、目前政府法律顾问的基本情况
受资料所限,笔者无法以数据形式对全国的政府法律顾问数量、各地和各级政府组建的法律顾问团的规模及构成等情况进行量化分析,这里仅从宏观角度概括如下：
1、建立主体方面。一般地,先以省级政府的法制办牵头制定相关的文件,用于指导全省（直辖市）范围内各级政府建立政府法律顾问制度工作,各级政府再以自己的法制办牵头制定相应的顾问制度予以落实。以这些文件为据, 省级政府、下属各级政府分别组建自己的法律顾问团队,政府下属的各职能部门、街道办事处、事业单位、社会团体、所属国有企业等,一般共用一个法律顾问团队库,有的还从政府顾问团队库中,又专门为党委、人大、政协配备了法律顾问团队。
2、选聘方式及构成方面。法律顾问的选聘方式,有的采用政府采购并或定向遴选相结合的方式,有的则采取设定条件申报并或定向遴选相结合的方式。对于构成,有的仅建一个顾问团或者库,有的则区分律师顾问团和专家顾问或咨询团,不论何种形式,团员则多为本地和外地法律人士且律师与专家、学者复合组成,还有的在个人团员组成顾问团队基础上,以财政局名义采购一定数量的律所建立法律服务库,以是否入库作为能否为政府提供法律服务的准入资格。
3、对法律顾问的使用方式方面。除常规的进行法律咨询外,根据法律事务内容、性质等，有的采取召开座谈会或者论证会的方式进行集体研究，有的采取征集书面专项法律意见，有的选定具有相应专业特长的法律顾问具体办理等。
4、法律顾问的服务领域方面。主要有:日常法律咨询;专题法律培训及配合普法;行政决策的法律论证、合法性审查和风险评估；政府立法项目和规范性文件的研究、调研论证、起草、修改；经济项目谈判，合同、协议的起草、审查和修改；改造项目征迁服务;行政复议、行政诉讼、民事诉讼等案件和其他非诉讼法律事务的研究、代理；突发事件、群体性事件、舆情舆论的应对和协调处置；国有资产处置、企业改制、上市及债券发行等事项的法律论证；信访事项的接待、咨询、听证和复查复核；政府及其部门交办或者委托的其他法律事务。当然,由于各地发展不均衡或者因相关领导的法治意识不一等因素,以上法律顾问的服务领域尤其是带有前置性的、内部决策性的那些领域现实中存在很大差异。
5、法律顾问的工作报酬方面。就能够支付报酬的顾问工作而言,报酬的体现方式为：一是日常服务报酬，一般按照每年度固定一个数额执行；二是遇到重大复杂法律事务时另行协商确定的个案专项报酬，多为一事一议，根据省级律师服务收费标准协商打折收取;三是没有固定报酬,综合考虑一个年度的服务时间和服务人员、事务的复杂程度、年度经费预算情况等因素,年度终了后结算。
二、政府法律顾问目前存在的主要问题
通过与相关地市法制部门任职人员、担任政府法律顾问成员交流,结合自身服务政府的经历以及媒体相关报道,可以感知目前政府法律顾问工作存在的问题是多方面的，现将主要的问题梳理如下:
1、对政府法律顾问工作重要性的认识程度尚不够。从既往情况看，尽管使用法律顾问的次数不断增加、范围不断拓展，但是对该项工作重要性的认识程度尚不够，相对比较突出的是形骸化和使用后置化现象。对于前者,比较普遍的反映是,顾问团建立了,聘请仪式举行、聘书也颁发了,随后就没有了下文,该干什么还是干什么,法律顾问被束之高阁活在文件中和聘书里,有的也使用,但几乎就是受邀露露面,象征性地让讲两句,即便与会顾问认真讲了也不被重视。对于后者,则表现为对许多重大法律事务在决策前未能邀请法律顾问先期介入，进行合法性审查和把关，而是在决策既定事情发生后，再找来法律顾问律师进行论证或进行补救工作，法律顾问参与尚未成为决策中的一种常态。该等情况，在进行地方立法或制定规范性文件时有，更多地是出现在上马项目、行政执法、潜在纠纷已外化为官司或累积成上访事件等方面。在此情况下，不仅法律顾问常常会陷入无方可解的难题，政府方面也会时不时面临着被动。这两点实质上至少反映出,有相当的地方政府是将政府法律顾问制度当作了一项“政治产品”,仍没有真正树立起依法治国、依法行政的理念.
2、对政府法律顾问及其工作尚未形成切实系统的管理制度。尽管各地政府均出台了专文,有的不乏配套的措施,但整体看来雷同较多,上文下抄,原则性过强、操作性较弱,尤其是主要着眼于出台文件并搭建顾问团队,而缺乏使用过程中的要求、指引、完善的评估考核退出机制、未使用法律顾问情况下造成决策失误及国有资产损失和社会重大影响的责任承担等。这使得,一方面难以对法律顾问的能力、水平、业绩等情况进行全面掌握，事实上一定程度上形成了入选法律顾问后的“大锅饭”现象;另一方面难以起到对有些党政领导真正形成以法治思维和法治方法办事意识的促进作用,减损政府法律顾问制度本应有的依法辅政效能的发挥。
3、政府法律顾问的选任程序和标准有待完善。为政府提供法律服务不同于为社会上的单位、个人提供法律服务，对聘用律师的要求更加严格、全面，不仅专业知识精深、执业经验丰富，而且要有较高的政治觉悟、强烈的责任心和良好的职业道德。这就要求在选用律师时，要建立起严格、科学、公开、公平、公正的选拔机制，确保适格的律师能够入选，并且要建立配套的监督、考核、退出机制，在优胜劣汰中提升服务水平。在选任程序和标准方面,公开采购或者申报的方式尽管看来已被广泛采用，但现实中或多或少还存在以关系、影响、个人好恶、地域限制等因素确定法律顾问的现象,尤其是在单纯采用申报并兼用定向遴选方式情况下,以上不良因素更是有机可乘,在人员上搞平衡的现象不乏其例。
4、政府法律顾问的构成有待优化。一方面,政府工作涉及社会生活的方方面面，而一个法律人士不可能样样精通，这就需要对选聘的政府法律顾问进行合理的专业搭配。从目前政府使用的法律顾问构成来看，很多没有从专业分工角度进行配置，使得在处理具体问题时出现因专业不对口而论证不充分、方案不得力甚至观点和方案出现错误的现象并不鲜见。另一方面,由于在设定选任法律顾问条件时有的偏重考虑个人的影响、社会职务等非专业因素,就使得在同一地方的不同层次顾问团中,出现一人同时跨团担任多职的同质化现象,无形中形成了垄断,不利于政府法律顾问博采众长功能的发挥。再一方面,相比于外聘法律顾问,政府公职律师的建设显得滞后,这与党的十八届四中全会决定的要求存在差距,应当加强。
5、法律顾问的服务范围有待扩展、服务深度有待增加。从现实情况看，政府法律顾问的工作很多还局限于提供常规法律咨询、代理诉讼案件、合同起草和审查、对具体事项参加座谈会或者论证会发表一般性意见等传统法律服务领域，对重大决策的事先论证、合法性审查和风险评估、专项事务尽调、项目的全过程跟踪服务、行政执法的全过程把关等重要事项，则参与度不高，未能真正充分发挥出法律顾问的参谋、助手和顾问作用。
6、法律顾问自身的素质有待提高。在此方面的表现主要有：一旦入选为顾问，就很少顾和问，很多时候派其他律师甚至是助理、秘书出面应付；缺少工作的积极主动性，被动等靠政府服务指令，有时存在既便接受服务指令也挑肥拣瘦的现象；缺乏责任心甚至丧失律师立场，一味迎合领导口味，无视甚至玩弄法律发表意见；将顾问作为个人荣誉和承揽业务的资本，甚至在顾问内部进行不正当揽业竞争，偏重经济利益，忽视服务质量和责任等。凡此种种，不仅有损个人和所在律所的形象，也给整个业界造成了不良影响，甚至影响到政府继续使用法律顾问的信心。
7、政府有偿采购法律顾问服务尚待制度化。年度固定顾问费加案件代理或者重大事务承办另行计费的模式，越来越成为政府法律顾问尤其是律师顾问成员的收费模式，且政府付费近几年来也形成了常态,但无容讳言，在实践当中，确实仍存在着不少政府或部门不付费或付费很少的情况。律师是以服务收费养家糊口的，尤其是那些有幸担任政府法律顾问的律师，本身还直接或间接承担着分担律所费用、支付助理和秘书报酬等的义务，因此若大量时间和精力无偿投身于服务政府事务，是不现实的。但这在一定程度上影响到顾问律师工作的积极性，有些顾问律师很少出面、虽出面但不够认真敬业等，或多或少与此有一定关系。当然，很多部门也反映，之所以不付费或者付费很少，主要是因为财政上无此预算，钱无出处。
三、完善建议
针对以上问题，为更好地发挥法律顾问在服务经济社会和法治政府建设中的参谋、助手和顾问作用，现建议如下：
1、最好从国务院法制办层面尽快出台政府法律顾问的详细规定。为统一规范且增强实效,这些规定不仅要涵盖配备原则、配备范围、顾问律师条件、遴选方式和程序、工作范围和职责、经费保障、考核和退出机制、日常管理和监督、顾问过错责任等方面，还应尽可能配套诸如业务指引类的操作规范，明细使用领域、规范使用方式、统一服务质量、量化服务工作量等,最好制定法律顾问服务清单。
2、强化单位一把手正确使用政府法律顾问的法律意识。通过文件或其他有效形式，明确政府法律顾问的正确使用方式和使用范围，由被动转为主动、由事后补救转为事先预防、由节点参与转为全过程跟踪服务、由闭门论证转为一线指导、由传统事务拓展到行政决策和执法及社会管理的普遍方面和过程。为达此目的，建议将是否使用以及是否正确使用政府法律顾问纳入依法行政考核体系，对重大事项不邀请政府顾问进行合法性审查、参与风险论证和评估并造成重大损失或影响的，进行问责。
3、科学、合理地搭建政府法律顾问团队。为更好地发挥法律顾问的作用、提高服务质量，一方面不仅要考虑不同层级人员如专家、学者、律师以及本市与外地、个人荣誉与影响等外在因素，还要考虑不同专业的搭配、有无给政府法律事务服务经验等内在因素，另一方面要考虑与已经建立和将要建立的虽不叫政府法律顾问但性质上仍然属于法律顾问的各等顾问团间的衔接和融通，避免过度同质化，无论如何都应避免出现仅凭个人荣誉与影响、按律所大小分配名额、不同顾问团成员高度重合等现象。另外，基于党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的 “各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师”的要求，建议同步开展各项工作，以进一步充实政府法律顾问队伍。
4、司法局加强对政府法律顾问的管理、监督和规范。司法局既是政府的职能部门，也是律师的行业主管部门，因此通过司法局在政府与政府法律顾问间建立一个平台，能够对政府法律顾问管理、规范以及政府法律顾问工作的完善，起到很好的促进和保障作用。在此方面的建议是：一是由律协制定统一的政府法律顾问工作规范或者指引，提供服务质量保障；二是各级政府、各职能机构将选用的顾问律师名单，抄报司法局、律协，且将服务中出现的有违法律、法规和职业道德、执业纪律的事件上报，通过互动，便于及时处理、整顿和净化顾问队伍；三是司法局、律协定期、不定期地举办政府法律顾问座谈会或专题培训，在加强教育、提升顾问律师服务素质和水平的同时，对发现的政府使用顾问律师过程中存在的问题，及时反馈给相关政府或职能机构，进行沟通和协调，为顾问工作的健康开展扫除障碍、营造有利环境。
5、切实落实经费保障。一方面，对政府使用法律顾问实行有偿化进行制度层面上的明确；另一方面，对顾问所需经费进行分类管理，年度顾问费用因相对固定可以列入财政预算，偶发性法律事务视情确定，按照专项资金列支,可以就此制定指导性收费意见；再一方面，对特殊的法律事务可以通过政府采购平台，进行公开采购、招标等。