摘要：面临世界渔业危机，中国也应采取相应的对策，在遵守国际渔业法律法规的基础上和保护公海生物资源的同时制定发展渔业的相关法规和管理政策。

关键词：公海；公海捕鱼自由；生物资源

公海捕鱼是国家管辖范围外海洋生物资源多样性研究的一个重要领域，传统的公海捕鱼自由理论随着人类经济和科技的发展而受到了越来越多的限制，在国际社会对公海生物资源多样性日益重视的同时，有关公海捕鱼的相关国际法律、法规以及国家间、国际组织之间的公约、协定相继出现，使公海渔业的法律制度得到了极大的发展。国际社会认识到公海生物资源所面临的危机，公海渔业的管理也日趋严格，对各国在公海上的捕鱼活动提出了越来越多的限制。面临世界渔业的危机，中国也应采取相应对策，在遵守国际渔业法律法规的基础上和保护公海生物资源的同时制定发展渔业的相关法规和管理政策。

一、公海渔业法律制度的历史及发展

“公海捕鱼自由”是古老的“海洋自由”原则之一， 在古代和中世纪前半叶，曾被主张为“绝对”自由。传统的海洋自由论来源于荷兰法学家格劳秀斯的《海洋自由论》一书,其中心思想是“海洋自由”，他认为海洋是不能够被任何人占有的，因为它无边无际，不论是从航行的角度，还是从渔业的角度，它也是为人类所共同使用的。海洋自由的核心思想是海洋的航行自由，在文中他多次将捕鱼自由与航行自由结合起来，认为适用于航行自由的那些原则也同样地适用于渔业自由，也即捕鱼对所有的人是开放自由的。这是最早的海洋捕鱼自由原则，在当时的历史条件下可以理解为是一种绝对的捕鱼自由原则。因此，在19世纪之前，人们普遍认为公海渔业资源是取之不尽、用之不竭的，任何国家在公海上从事捕鱼活动而不受任何限制。

但是随着科学技术的发展，人类对海洋生态环境以及资源日益重视，也逐步认识到了海洋生物资源的有限性。国际社会也日益重视对公海渔业资源的管理和保护，部分国际和区域性公约、协定的出现，如1945 年的《捕鲸公约》、1958年的《公海公约》和《捕鱼与养护公海生物资源公约》等，使传统的公海捕鱼自由受到了越来越多的限制，使国际海洋渔业法律制度得到了极大的发展，也对公海生物多样性产生了深刻的影响。

二、国际法上有关公海渔业的相关法律文件

1958年联合国第一次海洋法会议上通过了《公海公约》和《捕鱼与养护公海生物资源公约》。其中《公海公约》明确规定了捕鱼自由。《捕鱼与养护公海生物资源公约》规定所有国家都有权在公海捕鱼，但须受条约义务和本公约的限制。这两个公约否定了传统的“公海捕鱼自由”原则的绝对性，明确地限制任意的、绝对的“公海捕鱼自由”，并且将该限制确立为一个有约束力的行为规范，使公海的捕鱼自由具有相对的意义。

1973 年《国际防止船舶造成污染公约》及其1978 年议定书《控制和管理船只压载水和沉积物国际公约》，对船源污染的控制措施、技术标准、管辖和执行措施等做出了规定。

1982年《联合国海洋法公约》对公海捕鱼自由做出了具体限制，专属经济区制度缩小了公海的面积。专属经济区是领海以外并邻接领海的一个实行特定法律制度的区域，沿海国对自然资源（包括生物资源和非生物资源）的勘探、开发、养护和管理享有主权权利，专属经济区内的所有渔业资源均受到沿海国的专属管辖。任何国家，未经沿海国的允许，不得进入沿海国的专属经济区开发任何一种渔业资源，从事任何一种捕鱼活动。同时根据建立专属经济区后出现的新情况, 对公海生物资源的养护和管理做出了新的规定：第一，各国在公海海域享有捕鱼自由, 但必须受其参加的条约义务的限制, 不能违反其缔结的有关双边、多边协定及国际公约。第二，对于那些同时出现在邻接区内种群的捕捞, 应与有关国家进行协商,达成养护协议, 根据协议进行捕捞。另外, 在邻接区内捕捞高度洞游鱼种、溯河产卵种群以及降河产卵鱼种时, 应与邻接区沿岸国直接或通过国际组织进行合作, 以确保合理捕捞和养护。第三，各国应相互合作, 采取以下措施：①根据有关国家可得到的最可靠的科学证据, 并考虑到捕捞方式、种群的相互依存以及区域性或全球性国际标准, 使捕捞的鱼种的数维持在或恢复到能够生产最高持续产量的水平； ②考虑到与所捕捞鱼种有关联或依赖该鱼种而生存的鱼种所受的影响, 以便使这种有关联或依赖的鱼种的数量维持在或恢复到其繁殖不会受严重威胁的水平以上； ③在适当情形下, 应通过区域性或全球性国际组织, 经常提供和交换可获得的科学情报、渔获量, 以及其他有关养护鱼的种群的资料； ④有关国家确保养护措施及其实施不在形式上或事实上对任何国家渔民有所歧视。这次公约在规定所有国家都有义务为该国国民采取或与其他国家合作采取养护公海生物资源必要措施的同时，又在保护措施上对公海捕鱼自由原则进行了具体的限制，可谓是海洋法的一大进步。

1992年6 月14日通过的《里约环境和发展宣言》，强调海洋渔业资源可持续发展的重要性, 呼吁世界各国都来注意海洋渔业资源的保护。

1992 年11 月6日通过的《二十一世纪议程》,强调应该由各国合作养护公海渔业资源。

1993 年粮农组织《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施的协定》，规定公海捕鱼应该受渔具、渔法的限制并承担养护和管理公海渔业资源的国际义务。

1995年8月4日，联合国关于跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群会议的第四次大会上通过了《执行1982年l2月10日(联合国海洋法公约)有关养护与管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》。其主要目的是为了实现对跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的长期养护及可持续利用，并制定了严格的养护和管理措施，发展了有关公海捕鱼的规定和原则。强调当时的国际社会已经开始采用的一些重要的管理理念和资源养护措施，如发展和使用有选择性的、对环境无害和成本效益高的渔具和捕鱼技术、提高区域性渔业管理组织在合作中的作用、强调船旗国的责任等。它最重大的意义就在于为沿海国和在公海捕鱼的国家履行对跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的养护和管理义务而进行国家间合作设置了一个有力的、具有可操作性的机制，发展了公海渔业法律制度，是公海渔业制度的一项重大改革, 真正地从法律制度上体现了“公海捕鱼自由”是一种有限的自由。

1995年10月31日，联合国粮农组织第28届大会通过了《负责任渔业行为守则》，强调渔业需要在一个负责任渔业的理念下得到全面、均衡的发展，促进国际合作，通过具体措施协调国家管辖范围内海域和管辖范围外海域的渔业活动，以达到对公海生物资源的合理养护和有效管理，同样也给公海捕鱼作业带来更高的要求和更多的义务与限制。

2004年2月13日，国际海事组织通过了《船舶压载水及沉积物管理与控制国际公约》，表明国际海事组织的公约已涉及了生物入侵的问题，该公约对防止和减少船舶压载水造成的有害水生物和病原体的传播做出了详细的规定，严格控制了化学废弃物的排放，对经济发展、人类健康和海样生物多样性的保护产生了深远影响。

在特定海域和物种的保护方面，国际海底管理局理事会和大会终于在2000 年7 月13 日通过了《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》，旨在保护和养护“区域”的自然资源,并防止对“区域”海洋环境中动植物的损害，对保护及养护特定海域的自然资源,防止对海洋生物多样性的损害有着重大影响。国际海事组织的《查明和指定特别敏感海域指南》,规定了领海范围内外的敏感海域，制定了区域渔业管理公约和安排所制定的措施,以在公约或者安排所涉及的区域进行更高标准的保护。《养护移栖物种公约》的规定也涉及到需要特别保护的移栖物种的海域,以及缔约方有特殊的保护义务。

三、公海渔业法律制度的发展趋势

目前，国际社会已经充分认识到了公海渔业所面临的危机和问题，在加快完善公海渔业法律制度的同时，也在积极探索合理有效的途径，以提高渔业管理措施的效力，加强公海渔业的管理，保护公海的生物资源。任何国家在行使公海捕鱼自由的权利时, 必须承担养护公海生物资源的义务。与公海捕鱼自由一样, 公海捕鱼国家对公海生物资源的养护义务也被认为是国际习惯法中的一项规则。

公海渔业管理日趋严格,对公海捕鱼活动也提出了越来越多的限制。第一，沿海国将同远洋公海渔业国合作,在遵守国际相关公海渔业法律法规的基础上，协调彼此之间的利益，更好地应对公海渔业管理中出现的新情况，共同养护公海渔业资源；第二，选择性较差或对生态环境影响较大的渔具渔法将受到进一步限制。自1993年起公海流网被禁止使用，围网的使用在部分公海海域也会被相对控制。2005年，联合国大会也通过了底拖网渔业决议案, 以利于公海海洋生物资源的保护工作，要求各国采取紧急行动, 以个案方式考虑暂时禁止使用破坏性渔具, 包括严重损害国家管辖水域外海洋生态如海底山、海底温泉出口和冷水珊瑚礁的底拖网渔业, 直到按国际法采取适当的保护管理措施为止。第三，国际社会、区域组织及有关参与方将加强对公海渔船及捕捞活动的监测、控制和监督,建立公海渔船的注册与公海捕鱼活动的许可登记制度。关于远洋渔船的管理和控制，我国先后制定了包括渔船登记制度和公海捕鱼许可证制度等多个法律和规章，农业部于1999年颁布了《远洋渔业船舶检验管理办法》，又于2003年颁布了《远洋渔业管理规定》，以确保远洋渔船符合规定的标准，提高了对远洋捕鱼船的管理和控制；第四，船旗国将承担更多的义务，在公海捕鱼活动中要向国际组织申报在公海作业的船只、数量、吨位、作业方式等数据，进行公海渔业资源评估和开展公海渔业科学研究等；第五，在一些主要的公海捕鱼区域,将会通过国际谈判、国际会议等以建立法规制度, 由国际渔业组织或有关国家进行管理；第六，水产品贸易将受到公海捕鱼资源保护措施的制约，随着对外贸易的数量剧增和国际贸易法规的逐步发展和完善，公海捕鱼活动也日益和水产品的外销和制裁相联系。

四、中国的相应对策

根据联合国粮农组织的报告，近年来世界渔船的数量剧增，所有海洋渔业资源中近乎70％的渔业资源被大量充分开发，大部分渔业资源遭到过度捕捞，破坏了渔业的持续性，而海洋渔业总量的5%是来自公海渔业，从而给公海渔业资源带来很大的压力。如果不彻底改变现行的捕捞生产状况，使那些濒危渔业资源得以繁殖恢复，世界渔业将可能面临崩溃。

公海作为人类共同的财产，随着现代海洋科学技术的发展，公海的自由必须是限制前提下的自由，在养护和可持续利用海洋生物多样性的同时,相关的很多国际法律文件对海上捕鱼、排污、海洋科学研究等都做出了限制。随着养护和可持续利用海洋生物多样性的国际法的发展,各国在开发和利用海洋的过程中必然承担越来越多的保护海洋环境和生态的国际义务。

中国作为一个海洋大国和渔业大国，又是《联合国海洋法公约》的缔约国，1996年也签署了《跨界鱼类种群协定》。面对公海渔业资源的衰退和生态环境恶化的现实，我国要采取措施来完善渔业法律政策，加强渔业执法，全力寻找解决渔业问题的有效途径，如控制捕捞能力、打击非法和破坏性捕捞行为、引进新的资源保护方法和管理理念，提高公海渔业的管理水平，按照国际渔业管理的规范和要求，走可持续发展的道路，摒弃酷渔滥捕的短期行为。中国还应该通过不断加强海洋科学的研究, 提高技术水平, 注意维护公海渔业的生态环境，在遵守国际义务、不危害海洋生物多样性的同时, 获得更多地可开发和利用的海洋利益。我国也需要加强对相关管理政策的调整，理顺管理体制，建立公海捕捞数据收集制度和违规渔船的惩罚制度，做好渔业资源的调查研究工作，保证远洋渔船严格遵守有关的国际渔业法规和采取养护公海渔业资源的措施，在遵守国际有关公海渔业法律法规的框架内积极发展远洋渔业。 加快我国与国际渔业法律政策接轨的进程，全面履行公海的国际义务，在平等互利、合理利用资源的基础上，开展同有关国家、地区的友好合作，处理好同周边国家的关系，为发展公海渔业和维护公海的生物资源多样性共同努力，以建立一个和谐发展的公海世界。

参考文献：

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